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來源：學(xué)術(shù)雜志 作者：陳淑麗
2010年4月，中央編辦會同中央農(nóng)辦、發(fā)改委、公安部、民政部、財政部在15個省份確定了29個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行行政管理體制改革試點。同年，江蘇省啟動了4個國家級和16個省級試點鎮(zhèn)改革工作。自2011年開始，蘇州市全面推動2個國家級試點鎮(zhèn)（昆山市張浦鎮(zhèn)、吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)）、3個省級試點鎮(zhèn)（張家港市鳳凰鎮(zhèn)、常熟市梅李鎮(zhèn)、太倉市沙溪鎮(zhèn)）行政管理體制改革工作。2012年又選擇2個市級試點鎮(zhèn)（吳中區(qū)木瀆鎮(zhèn)、相城區(qū)黃埭鎮(zhèn)）同步推進改革。7年來，蘇州市和有關(guān)市、區(qū)以加強基層政權(quán)建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)為核心，以擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限、完善基層政府功能為重點，推動試點鎮(zhèn)在承接權(quán)限、整合資源、優(yōu)化服務(wù)、創(chuàng)新管理、促進發(fā)展等方面不斷取得進步，“集中高效審批、強化監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”的基層政府治理結(jié)構(gòu)逐漸形成。
一、通過權(quán)責(zé)匹配推進基層政府的自我完善
通過賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)部分縣級管理權(quán)限并給予相應(yīng)的財權(quán)支持，倒逼試點鎮(zhèn)自主決策、自降成本、自擔(dān)風(fēng)險、自覺提升，完善基層政府功能，初步破解了基層政府“小馬拉大車”“看得見管不著”等現(xiàn)實難題。一是精準賦權(quán)。采用“確認”加“交辦”的賦權(quán)方式，以縣區(qū)級政府文件形式向試點鎮(zhèn)直接賦權(quán)，賦予試點鎮(zhèn)想承接、能承接的權(quán)限，為鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供更多便利。據(jù)統(tǒng)計，5個省級以上試點鎮(zhèn)平均承接了158項審批（服務(wù)）事項和994項行政處罰權(quán)限，2個市級試點鎮(zhèn)以上級部門授權(quán)、委托等形式平均承接715項權(quán)限，并實現(xiàn)按需動態(tài)調(diào)整。例如，昆山市張浦鎮(zhèn)根據(jù)實際運行情況，將無法有效承接的燃氣管理等191項行政執(zhí)法權(quán)限還給市里。二是規(guī)范用權(quán)。在試點鎮(zhèn)全面建立權(quán)責(zé)清單、流程清單等清單式管理制度，推進行政服務(wù)標準化和綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，確保權(quán)力透明、規(guī)范、高效運行。吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)在行政服務(wù)標準化方面已形成四大體系401項標準，逐步走向標準化管理。張家港市鳳凰鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局5年來共開展各類執(zhí)法檢查5000余次，行政處罰2500多起，處罰金額400多萬元，未發(fā)生一起行政復(fù)議或行政訴訟案件。三是匹配財權(quán)。有關(guān)市、區(qū)一般按照“核定基數(shù)、超收返還”的原則，對各試點鎮(zhèn)給予財力返還或補助，以事權(quán)財權(quán)的匹配助推試點鎮(zhèn)加快發(fā)展。例如，常熟市對梅李鎮(zhèn)提高了鎮(zhèn)級財政分成比例，城建稅、耕占稅地方留成部分全額分成，一般公共預(yù)算收入以2013年為基數(shù)，超基數(shù)地方留成部分全額分成。事權(quán)的下放和財權(quán)的傾斜，增強了試點鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動力，提升了基層政府的履職能力。
二、通過資源整合破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制障礙
通過改革對試點鎮(zhèn)原有行政事業(yè)編制等各類資源進行統(tǒng)籌，將資源配置和管理服務(wù)重心向新組建的鎮(zhèn)行政審批局（便民服務(wù)中心）、綜合執(zhí)法局兩個“前臺窗口”傾斜，并將政策指導(dǎo)、政令傳遞、監(jiān)督問責(zé)等職能交給其他“后臺保障”機構(gòu)履行，形成“后臺服務(wù)前臺、前臺服務(wù)群眾”的工作機制，顯著增強了基層政府管理服務(wù)能力和效率。一是整合機構(gòu)編制。打破鎮(zhèn)行政機構(gòu)“一辦五局”和事業(yè)單位“七站八所”運行格局，將鎮(zhèn)屬事業(yè)單位職責(zé)與相關(guān)行政機構(gòu)整合重組，綜合設(shè)置10個以內(nèi)職能機構(gòu)，實現(xiàn)鎮(zhèn)各類機構(gòu)精簡近2/3。在編制總量不增的前提下，統(tǒng)籌使用行政事業(yè)編制人員，實現(xiàn)管理扁平高效、人員編制精干的組織架構(gòu)。二是集中審批服務(wù)。試點鎮(zhèn)承接的所有審批服務(wù)事項及相關(guān)工作人員全部實現(xiàn)向鎮(zhèn)行政審批局歸并，原先需由幾個部門審批的事項現(xiàn)在只由一個部門辦理，涉及縣區(qū)級20多個部門的事項均可在鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳直接辦理，大大提高了行政服務(wù)效能。如昆山市張浦鎮(zhèn)和吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)審批服務(wù)效率分別提速63%、48.67%。三是片區(qū)綜合執(zhí)法。通過組建鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，逐步承接了縣區(qū)一級市容、安監(jiān)、住建、人社等10余個領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)限，以鎮(zhèn)政府名義執(zhí)法，解決了“看的見卻無權(quán)管”的難題。將執(zhí)法權(quán)限涉及的執(zhí)法人員全部劃轉(zhuǎn)至綜合執(zhí)法局，革除了“一條馬路幾家管”的弊病。將過去的分領(lǐng)域執(zhí)法模式逐步調(diào)整為按片區(qū)綜合執(zhí)法和執(zhí)法中隊分片負責(zé)模式，杜絕了“不歸我管的不愿管”等問題。
三、通過機制創(chuàng)新實現(xiàn)管理服務(wù)的提質(zhì)增效
改革推進以來，市縣兩級不斷加強對試點鎮(zhèn)在機制創(chuàng)新方面的引導(dǎo)，鼓勵基層大膽探索，尊重基層首創(chuàng)精神。一是管理服務(wù)創(chuàng)新。推動試點鎮(zhèn)從“審批為先”向“服務(wù)為先”轉(zhuǎn)變，審批服務(wù)逐漸由“一門式”向“一窗式”綜合辦理過渡，推廣“不見面審批（服務(wù)）”模式，建設(shè)綜合性網(wǎng)上辦事大廳，打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺，普遍建立了鎮(zhèn)村兩級代辦制度。通過將復(fù)雜的行政流程內(nèi)部優(yōu)化，讓企業(yè)群眾“少跑腿”“不跑腿”。二是基層治理創(chuàng)新。各鎮(zhèn)全面建成綜合治理指揮中心，依托指揮中心這一“中樞”和鎮(zhèn)村網(wǎng)格化這一“網(wǎng)絡(luò)”，對多個專業(yè)網(wǎng)格進行整合并實現(xiàn)“多網(wǎng)融合”下的統(tǒng)一調(diào)度指揮、監(jiān)管服務(wù)和考核評價。結(jié)合鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上平臺建設(shè)，聯(lián)動開發(fā)手機APP等，鼓勵群眾實時舉報、反映問題，實行限時反饋、辦結(jié)制度，提升群眾參與度、滿意度。三是監(jiān)督監(jiān)管創(chuàng)新。發(fā)揮鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)平臺監(jiān)察作用，推行督辦預(yù)警機制，出臺審批與監(jiān)管信息雙向推送、推進雙隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管、守信聯(lián)合激勵失信聯(lián)合懲戒、行政執(zhí)法監(jiān)管獎勵舉報等一系列制度，加強平臺考核結(jié)果運用。如太倉市沙溪鎮(zhèn)建立了網(wǎng)上行政處罰系統(tǒng)，做到處罰過程實時監(jiān)控、處罰數(shù)據(jù)自動備份、法律文書即時打印，可實現(xiàn)對行政處罰工作全過程網(wǎng)上管理和監(jiān)控。通過信息化手段進一步加強各類監(jiān)管，常熟市梅李鎮(zhèn)綜合指揮中心接入了治安監(jiān)控及安監(jiān)、環(huán)保、國土等條線視頻監(jiān)控，形成了覆蓋整個集鎮(zhèn)主要區(qū)域的電子防控體系。通過體制改革、機制創(chuàng)新，試點鎮(zhèn)實現(xiàn)了經(jīng)濟實力持續(xù)提升、民生事業(yè)持續(xù)發(fā)展、社會活力持續(xù)增強。經(jīng)濟社會主要指標大幅增長。與改革初的2012年相比，2016年7個試點鎮(zhèn)GDP總體增長率比其他47個鎮(zhèn)高出9.87%；財政總收入增長22.59%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入增長率平均達到了48.93%。民生事業(yè)顯著提升。獲得財權(quán)傾斜的同時，鎮(zhèn)公共財政向民生工程加大投入，動遷房、農(nóng)貿(mào)市場、學(xué)校、醫(yī)院、文體中心等重點實事工程加快建設(shè)，村（社區(qū)）公共服務(wù)中心實現(xiàn)全覆蓋，社會保障體系不斷完善，讓群眾享受到了改革發(fā)展帶來的實惠。近年來，各試點鎮(zhèn)共新建或改擴建中小學(xué)幼兒園43所、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心27家、醫(yī)院7家，新建養(yǎng)老護理機構(gòu)12家、日間照料中心42個。輻射影響力不斷增強。發(fā)揮試點鎮(zhèn)對周邊地區(qū)的輻射帶動作用是改革工作的重要目標，試點鎮(zhèn)一系列便民利企舉措，吸引了企業(yè)投資、促進了城鎮(zhèn)就業(yè)，也為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)造了協(xié)同發(fā)展的機會，為周邊區(qū)域群眾提供了便捷服務(wù)。