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來源： 中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) 羅赟鵬
為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平和加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供體制機(jī)制保障，近日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，要以探索建立簡(jiǎn)約精干的組織架構(gòu)、務(wù)實(shí)高效的用編用人制度和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實(shí)際的財(cái)政管理模式為保障，構(gòu)建符合基層政權(quán)定位、適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型行政管理體制，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，充分發(fā)揮其對(duì)周邊輻射帶動(dòng)作用。
接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的相關(guān)專家表示，此次《意見》提出的改革舉措都是關(guān)鍵性內(nèi)容，必將進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政體制改革。
發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)挖掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?/p>
為探索和創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化行政管理體制，自2010年以來，按照中央統(tǒng)一部署，在我國的一些地區(qū)開展了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)。那么，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政區(qū)域分布有哪些特點(diǎn)，自身具有哪些發(fā)展優(yōu)勢(shì)？
國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所綜合研究室副處長(zhǎng)、研究員包雅鈞在接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，2010年中央編辦、中農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，在13個(gè)省份中選擇25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。地域上涵蓋了東、中、西部省份。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)往往集聚人口較多，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)。
近年來，我國在推進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展特色化城鎮(zhèn)方面取得了一定成績(jī)，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)仍存著一些行政管理體制不適應(yīng)等問題。
包雅鈞表示，我國推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)的發(fā)展，普遍存在“小馬拉大車”問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)不僅是一個(gè)縣級(jí)區(qū)域內(nèi)在新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，也是加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，還是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要載體。其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Σ粌H在于產(chǎn)業(yè)方面，還在于城鎮(zhèn)化拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及民生需求如教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)的推動(dòng)。
“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)很大的一個(gè)特點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)體量大，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)很可能要比北方的縣或者是地級(jí)市還發(fā)達(dá)。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與安全研究所教授毛壽龍也對(duì)中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者表示，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)一般有比較好的產(chǎn)業(yè)鏈、比較特別的產(chǎn)品，或者悠久的文化和歷史傳統(tǒng)。目前來說，很多地方已經(jīng)開始試點(diǎn)，或者是加速推進(jìn)。此次《意見》其實(shí)是對(duì)地方推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的進(jìn)一步肯定。從這個(gè)意義上來講，在后續(xù)工作中可能予以這些城鎮(zhèn)行政管理體制更為寬泛的管理權(quán)限，或者在省直管縣以后，很多城市會(huì)直管鎮(zhèn)。
總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn) 促進(jìn)行政管理體制改革
包雅鈞表示對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革取得的成效主要有如下幾個(gè)方面。
一是權(quán)力下放，重構(gòu)基層政府的功能。例如，昆山市和張浦鎮(zhèn)根據(jù)“能放則放、應(yīng)放盡放”的原則，賦予張浦鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。同時(shí)，還按照事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則，擴(kuò)大張浦鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)。實(shí)行“核定基數(shù)、收支掛鉤、超收分成、專項(xiàng)補(bǔ)助”的財(cái)政管理體制，以2011年為基數(shù)，2012年的增收分成中縣級(jí)留成部分全額返還，以后每年遞減10％。
二是結(jié)構(gòu)整合，創(chuàng)設(shè)全新的基層政府架構(gòu)。根據(jù)精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能原則和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的實(shí)際運(yùn)行情況，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)打破傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位的界限，將原有的行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位進(jìn)行整合重組，按照人員編制精干、管理扁平高效、運(yùn)行機(jī)制靈活的原則設(shè)計(jì)新型基層政府架構(gòu)，精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)。
三是資源重組，優(yōu)化編制和人力資源配置。
四是公共服務(wù)上的流程再造，根據(jù)鎮(zhèn)的實(shí)際，探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互獨(dú)立又相互促進(jìn)、既相互制約又相互補(bǔ)充的“前臺(tái)”＋“后臺(tái)”的運(yùn)行機(jī)制。“前臺(tái)”為鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局和便民服務(wù)中心等“窗口”機(jī)構(gòu)，直接面對(duì)社會(huì)服務(wù)，“后臺(tái)”則是經(jīng)過整合設(shè)置后的鎮(zhèn)政府相關(guān)職能機(jī)構(gòu)，履行政策指導(dǎo)、政令傳遞、監(jiān)督問責(zé)等內(nèi)部行政功能，主要行使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
對(duì)探索創(chuàng)新的借鑒和啟示，包雅鈞表示，主要在于三個(gè)方面：一是要?jiǎng)?chuàng)新放權(quán)方式。現(xiàn)行法律法規(guī)的授權(quán)多止于縣級(jí)政府及其部門，如何向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)以完善其作為一級(jí)政府的基本功能，是這次改革試點(diǎn)必須突破的瓶頸，要探索好法律認(rèn)可的授權(quán)路徑，就需通過必要程序明確規(guī)定鎮(zhèn)政府是綜合行政執(zhí)法主體和行政許可的主體。二是要在基層真正實(shí)行綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法是國家倡導(dǎo)的大方向，在鎮(zhèn)更應(yīng)如此，這里事務(wù)通常不太復(fù)雜，但以往常見的是多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，導(dǎo)致效率低下。因此要以鎮(zhèn)政府享有執(zhí)法主體資質(zhì)為前提，真正實(shí)行綜合執(zhí)法。三是要理順權(quán)力運(yùn)行關(guān)系，提高公共服務(wù)效率。在一般的窗口服務(wù)上，如果權(quán)力運(yùn)行流程不順，不僅導(dǎo)致低效還會(huì)滋生腐敗。
推進(jìn)行政管理改革還應(yīng)謹(jǐn)慎有序
為進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，充分發(fā)揮其對(duì)周邊輻射帶動(dòng)作用，此次《意見》提出了一些改革任務(wù)，如擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、構(gòu)建簡(jiǎn)約精干的組織架構(gòu)等，這些改革將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制有什么樣的影響？此外，在改革中我們還應(yīng)注意哪些可能存在的問題？
毛壽龍表示，這些行政管理改革措施，實(shí)際上是在現(xiàn)有的行政管理體制下進(jìn)行的調(diào)節(jié)，讓一些鎮(zhèn)獲得一些更高的行政管理權(quán)力。讓這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)，能夠有更好的行政管理環(huán)境，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。
包雅鈞表示，這些要求的改革舉措都是關(guān)鍵性內(nèi)容，必將進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政體制改革。但是作為我國政府系統(tǒng)的末梢，其實(shí)也與整個(gè)體制緊密相關(guān)。比如在鎮(zhèn)層面的有關(guān)職能機(jī)構(gòu)如何與上級(jí)對(duì)口銜接，其背后也有部門利益，也考驗(yàn)著鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的能力水平。另外，他還表示，《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》明確指出要給鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)部分縣級(jí)行政管理權(quán)限，還提出了鎮(zhèn)改市的方案，這個(gè)方向也是對(duì)的。但這也導(dǎo)致另一個(gè)問題，就是整個(gè)國家行政體系既要保持穩(wěn)定也要靈活變革。如果增設(shè)副縣級(jí)市，市下可能還要設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這就涉及整個(gè)地方政府組織法規(guī)的修訂；再則就是這些地方往往外來人口較多，普遍存在落戶難問題，在戶籍不落地的情況下，有關(guān)公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)也成為一個(gè)問題。綜合來看，它是涉及整個(gè)國家層面的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的深層次問題，需要謹(jǐn)慎有序地推進(jìn)其改革。